跨太协议签或不签？
大马航向国家治理未知领域

编按：备受瞩目的跨太平洋伙伴关系协议（TPPA）将于本月26日与27日在国会辩论。《当今大马》征集专栏作者从不同知识领域撰稿，组成“TPPA专题”，为读者剖析这份协议的意义及其深远影响。

【公共政策篇】

上一篇文章，我讨论跨太协议对经济所可能的颠覆效应，这一篇文章则将专注在公共政策面向。签署跨太协议意味着大马将进入国家治理的未知领域，除了国家主权面对巨大的挑战之外，未来的政策改革和创新空间也可能受到一些限制。大马和各国政府如何在跨太协议的限制下推行本身属意的政策，将是一个重要的问题。

跨太协议最大的争议，并不在于它试图消除国与国之间的贸易壁垒（关税和非关税），而是在于它试图创建一个亚太12国的“经济宪章”（economic constitution），划一签署国之间的商业和贸易规定。这让商家不管到任何一国做生意或进行投资，都面对一样的法律准则和规定，减少法律上的风险和成本。

这在国际贸易协议上并非首例，北美自由贸易协议和其它一些自贸协议就曾经尝试划一签署国的一些贸易法律，并且设立跨越国家的仲裁机制来解决争议。但是从未像跨太协议一般涉及那么多的国家和政策范围。因此这将是一场“经济大实验”，所引起的效应难以预知。

跨太协议全文共有30章节，其中一些章节可说是史无前例。它所尝试划一的法律政策，就包括劳工、环境、政府采购、官联公司、市场竞争、知识产权与反贪和透明等。同时，跨太协议下也会设立一个机制，来处理国家与投资者之间的争端。

为何划一？

为何要划一各国原本不同的商业和贸易规定？传统上，之前许多的自贸协议都是专注在撤销各国不同的关税和非关税贸易壁垒，以鼓励货品和服务在国界之间的自由流动来发展经济。今年正式启动的东盟经济共同体（AEC）即是一例。

然而，一些经济学家认为，撤除关税和非关税贸易壁垒仍不足矣，各国之间不同的政策和法律框架仍然有可能成为扩大跨国贸易和投资的障碍，比如各国各异的智慧产权保护年限、环保和卫生保护规定，以及政府廉洁情况，因此主张进一步消除这一方面的差异，以建立更全面和完善的共同自由市场。

这些经济学家和支持者认为，划一各国商贸法律有几个好处，包括可以减低投资和交易的不确定风险而降低成本、设定统一的反贪和透明标准加强政府问责，以及确保各国奉行相同的劳工法律，保护工人的权益。

因此，跨太协议的实验是在这样的背景下展开。同时进行的，还有美国、加拿大和欧洲之间的“跨大西洋贸易与投资伙伴协议”（TTIP）谈判。这两项协议将进一步深化全球自由市场的改革，试图在全球或至少在一个区域之内，划一各国原本不同的法律和政策规定，同时也消除贸易壁垒，建立一个更大的共同市场。

ISDS争议

现实中，当然难以做到所有法律政策都划一。亚太12国在谈判这项协议时，还是在一些敏感的法律政策成功争取到本身想要的豁免，比如大马政府就成功争取，保留扶持土著政策的权力。但是，这项协议还是被视为是自由市场的一项胜利，极大的消除了各国之间的商贸法律差异，有助于减低商家和投资者在不同国家所面对的风险。

然而，这也将各国政府带入国家治理的未知领域。通过跨太协议划一各国法律政策的结果，无疑将挑战各国推行本身属意法律政策的主权，同时也助长资本权力的扩张。

一些争议之前已经浮现，其中讨论最多的就是，跨国公司借助争端解决机制（ISDS）起诉政府的问题。这也成为反对跨太协议的其中一个最大理由。不少自由贸易协议也有纳入这项机制，结果一些跨国公司因不满环境和卫生政策而起诉当地政府，其中最著名的案例就如烟草公司菲利普莫里斯（Philip Morris）因为不满香烟包装管制条例而起诉澳洲政府的案件。这项机制被认为侵犯政府实行政策的主权。

尽管最终协议内容成功纳入例外（carve out）条款，允许政府可以制定管制公共健康、安全和环境保护的政策，但是这是否能完全保护政府免受跨国公司的起诉，外界仍有疑虑。美国和加拿大一些地方政府就因此反对本国政府签署跨太协议，而在大马，马来商会也担忧这项协议将让国家再度受到殖民。

签了难改

不过，其影响远超过国家主权的问题。各国的法律和政策有异，原本就是不同政治、经济和社会发展步伐和背景的自然结果，而且不同的法律和政策也有助于国家之间的差异化，有利于彼此互相竞争、学习、创造和找出更好的制度和政策。

跨太协议划一各国的商贸法律与政策，则可能会扼杀这样的竞争和学习，限制创新的可能。任何国家要修改相关法律与政策，就必须考虑到违反跨太协议内容的风险，而可能在ISDS机制下面对诉讼。否则，政府也必须先寻求其他伙伴国的一致同意，才能实行。这将增加改革难度和拖慢其步伐。

这方面的辩论反映在加拿大国内对于知识产权的辩论。多名学者就反对，该国在跨太协议之下跟随实行美国的知识产权法律，认为这只是保护美国的利益，形如将所有知识都变成商业机密，将扼杀加拿大的经济成长和创新。 他们主张，应该解除对知识产权的过度保护，允许人们利用公开的知识来进行创新。他们担忧，一旦签署跨太协议后就难以作出更动，因此反对签署跨太协议。

在大马，国内舆论关于跨太协议对公共政策的影响的辩论，大多集中在扶弱政策和卫生政策。政府看来满足于马来人特权、官联公司和政府采购方面争取到一些豁免，而他们也坚称，跨太协议不会导致医药费高涨，以及影响大马推行本身医疗政策的空间。

签与不签？

关于跨太协议，大马就如陷入一场非合作赛局之中，就算签署跨太协议也未必可以得到所承诺的好处，不签则肯定会面对贸易转移效应的冲击。但是，签署跨太协议之后，大马将进入国家治理的未知领域，政府主权可能遭侵蚀，未来推行改革和制度创新的空间也面临限制。

大马签与不签，都是艰难的抉择。一是大马许多重要工业都是全球价值链的一环，因此高度依赖贸易进出口，亟需保持竞争力。二是区内许多国家预料都会签署这项协议，或是准备加入，其中包括许多大马的直接竞争对手，如越南、印尼和泰国。

大马放弃签署跨太协议的最大影响，就是可能会面对贸易转移效应的冲击。这也是普华永道（PwC）和马来西亚策源与国际研究院两份报告所强调，放弃加入跨太协议意味着大马在贸易和关税规定方面陷入劣势，可能面对国内外厂商迁移到其他加入跨太协议的地点。

反之，如果大马加入跨太协议，就有助于争取更多厂商留在大马，以享受相关优惠。普华永道估计，贸易转移效应所造成的潜在成长损失，可能高达1160亿至2270亿美元。

然而，签署跨太协议之后，大马不论在经济还是公共政策都将面对巨大的挑战。这将是本月底国会特别会议需要思考的其中一些问题。

下篇预告：卓振宏告诉你，TPPA如果带我们重回殖民时代？

【延伸阅读】

【历史篇】朱进佳/ 探看跨太协议：大马上了铁达尼号？

【经济篇】朱进佳/ TPPA引殖民者入关——平民百姓得到什么？

【经济篇】王德齐/ TPPA如何促进经济？既是成长，也是颠覆

 

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王德齐，毕业于马来亚大学会计系，曾担任《当今大马》中文版记者和新闻编辑，如今在澳洲奋进（Endeavour）奖学金资助下，于澳洲国立大学Crawford公共政策学院修读硕士学位。