政治“遊戲規劃”及其基礎
陳曉律 陸 艷
在 東亞新興的工業化國家中，馬來西亞的政治發展模式十分獨特。其他新興工業化國家在起飛階段都以某種方式實行著直接和變相的獨裁或軍人統治，馬來西亞卻在國 民人均收入超過2000美元，即將跨入新興工業化國家的門檻時，依然還能保持住自己形式上的民主政體，這不僅在第三世界急速發展的國家中是個例外，也對自 20世紀60年代以來以亨廷頓為代表的“新權威主義”理論提出了挑戰。
因此，研究馬來西亞的政治發展模式。不僅有助於加深我們對馬來西亞發展本身的理解， 也有助於進一步探索第三世界發展的一般規律。
一、馬來西亞政治發展的歷程
從 歷史的角度看，馬來西亞形式上的民主體制不是創建，而是英國殖民者“遺留”下來的。但這個英式政治體制是否能夠正常運行，取決于它能否解決馬來西亞面臨的 各種社會經濟問題。作為一個典型的多元化社會，馬來亞種族之間的裂痕不僅在獨立前和獨立後沒有消融，反面因為立法和法律、文化、宗教尤其是經濟的區分進一 步得到強化。所有的政治考慮都不可避免地與社會共同體的經濟、政策、區域發展、語言，教育、移民、徵召國家公務員等事務聯系在一起。這就迫使馬來亞的政治 制度只能在自由權威主義與有限民主之間搖擺。這種似乎矛盾的政治發展。在某種程度上，甚至也可以說在本質上是由於種族的問題決定的。因為馬來亞的政治幾乎 無法與種族的問題分開。但由於民主選舉制度的存在，馬來亞的主導民族馬來族在政治競選方面為了維持自己的優勢，又不得不想方設法得到華人與印度人的支持。 這就使得任何壓制性的措施不可能長期地實行。換言之，馬來亞社會的構成就決定了無論民主還是權威在這個國度裏要想取得絕對的統治地位都是十分困難的，其政 治發展只能是在兩者之間艱難地尋找某種契合點。總的來看，馬來西亞的政治發展經歷了三個階段。
第 一階段從獨立到1969年的緊急狀態為止，其特點是進行聯合民主執政的探索。盡管是以為馬來人利益鬥爭而起家的，馬來亞最大的政治組織巫統很快認識到，社 會形勢使他們必須以某種方式與非馬來亞的溫和領導人建立起相互理解的關系。1951年，當東古‧拉赫曼（TUNKU ABDUL RAHMAN)就任巫統主席後，就採取同華人政黨馬華公會合作的基本政策，並於1953年在吉隆玻市議會選舉中獲得了勝利。在以後的大選中，由於馬華公 會、巫統與印度人大會黨之間達成了相關協議，各方都取得了令人滿意的業績。
獨 立後，聯盟黨一直執政，但它畢竟是通過民主的選舉方式上臺的，民主的體制始終維系著，而1969年5月13日在吉隆玻由於選舉而出現的嚴重騷亂卻使這種民 主體制面臨重大的考驗。選舉的結果是對聯盟黨的一次沉重打擊，盡管它在國會中還是佔有優勢，其議席卻從1964年的89下降為66席，選民票數從總數的 58.4％下降為48.8％。民主行動黨和人民進步黨聯合獲得了25個議席，而伊斯蘭教黨獲得了12個議席。這就使聯盟黨失去了2／3的國會多數，從而喪 失了它過去所具有的絕對優勢。所以，當5月13日民主行動党的支持者在吉隆玻
舉行慶祝遊行時，巫統的支持者立即組織起來進行了反擊，於是，全 城陷入了一片混亂。為對付這次騷亂，聯盟党政府於1969年5月宣佈中止憲法，全國進入緊急狀態。同時，5月騷亂也暴露出各種族之間的相互不信任情緒是如 此強烈，而種族之間的裂隙是如此之深，以致可以隨時演化為暴力沖突。
於是， 馬來西亞的政治發展進入第二個階段，即進行權威主義統治的嘗試。帶有軍事獨裁色彩的權威政府一直統治到1971年2月19日才宣佈結束緊急狀態，恢復國 會。馬華印聯盟領導人的藉口是為了控制局勢，平息動亂，但客觀上為某些政治領導人提供了鞏固其權力的機會。在騷亂之後，拉紮克(TUNRAZAK)政府動 用了緊急法，將很多勞動組織的領導人抓了起來，同時還將很多反對黨的主要人物也抓了起來。這場變動的最終結果是政府的權力逐步轉移到拉紮克手中。 1971年，拉紮克正武當選為巫統主席和聯盟党主席。因此，1969年是馬來西亞政治發展史上的一個轉折點，它標志著馬來西亞由一個溫和的民主政治轉向了 “一種權威主義的形式，在這種政治形式中，一個精英集團採取了任何必要的措施以保証其繼續控制政府”。
就 這次騷亂的本質而言，是馬來人並不滿意他們在現代化過程中的地位，即他們的主要作用是在政治領域而不能獲得相應的經濟和社會利益。而非馬來人也對現代化進 程中馬來人特權感到不滿，他們並不認為少數民族在這個國家中只應該把自己的事務局限於經濟和商業領域，而認為自己應該獲得應有的與馬來族平等的政治權力。 而巫統高級領導的替換，則是另一個重大的轉折。隨著拉赫曼的退位，拉紮克從1971年便開始嘗試建立一個擴大的聯盟，這個聯盟將會有10個左右的政黨，甚 至還包括泛伊斯蘭教黨，以便共同參加按規定應於1974年舉行的大選。這個決定與政府的一系列政策相配合，顯示出巫統已經有非常強大的力量去按自己的意志 推進自己的政治目標。1974年，在拉紮克巧妙的政治手腕的操縱下，新的聯盟正式成立，它一共吸收了14個政黨，更名為國民陣線(NATIONAI FRONT)，各党依然相對獨立，但在大選時採取共同的競選綱領和統一的標志。新成立的國民陣線在1974年的大選中經受了自己誕生後的首次重大考驗。國 民陣線在這次大選中獲得了出乎意料的勝利。在總共124個議席中，它獲得了104個議席，而巫統單獨獲得的議席就有62個。
但 1975－1977年間，巫統內部卻再次發生了危機，此次危機起源于巫統內部的分歧。原來拉赫曼的支持者逐漸與拉紮克的力量疏遠，因為他們已經被排除在主 流的集團之外；另一股挑戰的力量則來自拉紮克集團內部，拉紮克的挑戰者在他的支持者中開始出現，這主要是因為他的健康狀態日益惡化從而使接班人的問題變得 十分敏感。兩種反拉紮克的勢力都宣稱，拉紮克及其同夥在聯盟中分享了不適當的權力和特權。而更深的原因在於從60年代起，拉紮克的一幫最核心的顧問和其他 追隨者，就堅定地認為在70年代應該採取更為激進更有活力的政策以便提高馬來人社會團體的地位，他們贊同政府應該更多地幹預經濟。而拉紮克在1976年 1月14日的去世，使巫統內部的權力之爭發生了新的變化。在反復的較量後，馬哈蒂爾最終獲勝。1981年7月，巫統一致推選馬哈蒂爾當選為黨的新領導人和 新總理。
以馬哈蒂爾上臺為標志，馬來西亞的政治發展進入了第三個階段，其最 大的特點卻是巫統的分裂。80年代以後，巫統的分裂給馬來西亞的政治增加了若干變數。在選舉中，對立派別公開地爭取民眾的支持以擊敗對手，並盡可能利用對 手的敵人來作為自己的盟友已經成為越來越重要的政治鬥爭策略。而這種政治鬥爭的局面給了以前那些被忽視的非馬來人以及其他社會精英一種政治機遇，使他們可 以提出自己的要求並參與到馬來西亞的政治發展過程中去，而正是這種新的局面導致了巫統的分裂。
馬 來西亞政府的權威主義傾向從70年代開始越來越強烈，其基礎是巫統在政府中具有的絕對優勢地位。但進人80年代中期以來，作為國民陣線主席的馬哈蒂爾的權 威地位開始遭到党內其他高級領導人的挑戰。1987年，巫統內部紛爭的結果是最終在1988年導致了黨的分裂－－具有幾十年歷史的巫統分裂成為了兩個政 黨。這種分裂雖然有一些政策上與意識形態方面的原因，但最根本的因素卻是對權力的爭奪－－那就是誰來接馬哈蒂爾的班。由於拉紮利－穆薩聯盟的挑戰，巫統內 部已經分裂成為所謂的A集團和B集團。這兩個集團相互爭吵，相互攻擊，直至1988年吉隆玻法庭宣佈了一個誰也沒有料想到的決定，即從技術角度看，巫統已 經是一個非法的團體。對法庭的決定，馬哈蒂爾用手腕阻止了他的對手注冊新黨的企圖，並將他自己的新黨注冊為新巫統(NEW UMNO)。由於未能使自己的黨注冊，不同政見者們只好繼續呆在黨內，但最終還是獨立出去成立了一個新黨，並在1989年正式注冊為四六精神黨 (SEMANGAT 46)。
馬來西亞的國民教育計劃產生出來的商業機遇不 可避免地在巫統內增加了權力爭奪的鬥爭。在地方選舉中的勝利就意味著具有了成為州議員或國會議員的機會，也就意味著隨之而來相應的商業機遇。因此，為了獲 得更大的長遠利益，人們不惜花費巨資進行競選，馬哈蒂爾本人也注意到了這個問題的嚴重性，因為他也提到，在一次地方領導職務的競選中，一位成員居然花費了 60000美元。而商人們也必須與巫統建立某種聯系，以便獲取各種信貸和商業利益。這一傾向又反過來加劇了巫統內部爭奪領導權的鬥爭。
在 這種複雜的背景下，原巫統中的反對派，即四六精神黨，就開始盡力建立一個反對派的聯合陣線，其中當然應該包括民主行動黨與馬來西亞伊斯蘭教黨。到 1989年，四六精神党終於與一些穆斯林政黨建立起了一個新的聯合陣線，一個名為穆斯林聯合運動(APU－MUSLIM UNITY MOVEMENT)的組織。同時，它也進一步與民主行動党建立起某種聯盟關系，作為交換，以四六精神黨為首的新黨領導同意支持民主行動黨在一些州的競爭。 盡管如此，聯盟本身的分歧依然存在，因為民主行動党不同意伊斯蘭教党的穆斯林原教旨主義的觀點，即在馬來西亞建立一個伊斯蘭政權，而伊斯蘭敦黨當然不會放 棄其基本觀點以便取得穆斯林群眾的擁護。結果在選舉中四六精神黨實際上是分別建立了兩個聯盟，在以馬來人為主的區域與伊斯蘭教党建立聯盟，在西海岸地區則 與民主行動党建立聯盟。這種明顯的矛盾暴露出拉紮利組織的聯盟並不適合執政，當然，作為一個反對黨聯盟，它在馬來西亞的政壇上仍然具有十分重要的價值，並 迫使國民陣線不得不考慮反對派的呼籲。
盡管有著明顯的弱點．四六精神黨的聯 合反對陣線還是對現有政權形成了巨大的威脅。60年代中期以後，馬來西亞政壇上的各種政治力量第一次看到了在政治上替代巫統控制一切的可能性，也就是在馬 來西亞可以組織一個能夠代表馬來人與非馬來人的廣泛的反對黨聯合陣線。在1990年，以四六精神黨為首的反對党終于建立丁一個反對黨的聯盟－－人民陣線。 它包括四六精神党、民主行動黨、馬來西亞人民黨、馬來西亞穆斯林印度人國大黨、印度人進步陣線、哈民黨、馬來西亞團結黨等，並於1992年正武注冊。
雖 然反對派取得了很大的勝利，但選舉的結果還是執政黨國民陣線獲得了180席中的127席，繼續保有2／3的優勢。不過，其總的得票率卻下降為 53.4％，議席也減少了21席。但從總的形勢看，反對派並未能夠對新巫統構成嚴重的挑戰，尤其是華人為主的政黨並未能夠獲得廣泛的支持。相反，新巫統再 次証明瞭它的優勢，在它參與競選的85個馬來半島的議席中它一共獲得了70席。而四六精神黨本來預期在馬來人聚居的地區能夠獲得廣泛的支持，因為它一再強 調馬來族的特權，但結果仍然是令人失望的。因為盡管有部分選民改變了意向，但總數微不足道，它們在1990年的大選中只獲得了8個席位。
為 什麼四六精神黨沒有取得預期的成功?部分原因在於巫統長期執政後在馬來西亞形成的新庇護制度。在四六精神黨沒有與巫統分裂前，其所有成員都是巫統庇護網的 受益者。而分裂本身，在很大程度上也是出於對庇護網控制權的爭奪。在1988－1989年間，由於庇護權的控制尚未明顯地轉到某一方，所以如果在那時舉行 大選，四六精神黨很有可能獲得成功。但到1989年底，新巫統已經明顯地重新確立了對政府庇護權的控制，於是，原有的反對派也就紛紛轉向了。所有的商人， 大學教師，技術精英，以及在政府得到貸款的各行各業的人員，都開始逐漸地回到了新巫統一邊。由於利益的因素，這些人幾乎沒有其他的選擇，實際上，他們在開 始支持四六精神黨時，也是因為他們以為反對派能夠控制庇護網，而現在四六精神黨的前景似乎並不十分光明，所以，為保險起見，還是支持新巫統為好。
1990年的大這是馬來西亞政治發展過程中的又一個重要轉折，它表明了馬來西亞政治領域中反對派開始真正強大起來，並具有對執政黨進行挑戰的潛力，盡管他們目前尚無執政的可能，但一個強大反對派政黨的出現，對於民主政治的含義是不言而喻的。
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二、政治“遊戲規劃”及其基礎
盡管反對黨無法取代國民陣線，但它的鬥爭卻表明，在這個國家中，民主與權威之間的合法較量依然是其政治發展最主要的特點，也就是說，以合法的形武來實現自己的意圖是馬來西亞政壇－亡最基本的遊戲規則。
馬 哈蒂爾對反對黨的行為表明，馬來西亞的政治運作並不像憲法所規定的那樣照章辦事，而是基本上按照執政者的意志遠行，因為對很多政治行為的解釋權完全控制在 執政者手中。但是，馬來西亞畢竟還是有著自己的－些顯著的特點，其中最重要的就是反對派的合法存在。在大多數發展中國家，這些政治上的反對派不是被鎮壓就 是被取締，很難具有真正的政治影響力；在馬來西亞，反對派盡管還沒有執政的可能，但卻能夠長期地合法存在並具有廣泛的政治影響力，這應該是一種潛在民主的 特徵。
於是，研究馬來亞的政治發展，探尋執政黨政府與其反對黨鬥爭過程中的 相互關系，即其“遊戲規則”就十分必要了，因為對馬來西亞而言，其政治發展的重點不是其政治形式而是其實際的政治過程。馬來西亞人普遍認為，大多數立法在 實際政治決策過程中只起很小的作用。自從下院在1959年由選舉產生後，所有的議案都是由總理或副總理提出的．政府從未被擊敗過。
大約不到10個議案是由反對派議員提出的，結果是全部被否決。從1959年以來，政府始終占有2／3的優勢，這一事實對於理解其政治發展是十分重要的，因為沒有2／3的優勢，就不能制定和通過任何憲法的修正案。
使 反對黨的人土一直感到不安的是國民陣線政府在權力分配中佔據的優勢，這也成為馬來西亞憲法中一個始終爭論不休的問題。馬來西亞政府從它成立之日起，就不斷 地說它對於反對黨是公平的，而反對黨卻認為事實並非如此。自1959年12月14日議會第－次正式辯論這個問題開始，馬來西亞的國會就未中斷過對這一問題 的爭論。當時，一共有9個反對派的提案，而這些提案都必須在5小時之內辯論完畢，一些議員認為如果這些議案不能在當時得到辯論，那麼應該留待下一次再辯 論，因為該尊重在這裡出席會議的議員的聲音，並認為縮短辯論時間對於反對派是不公平的。而在實際的操作中，政府總是先將自己的提案加以表決，然後才來處理 反對派的議案，總的來講，是反對黨更樂意使用國會來反映他們的意見，而不是政府。
這 種比較獨特的政治局面與雙方的政治態度有關：在反對党一方，他們當然將國會看作是一個全民利益的工具，在那裏可以討論公眾的各種事務並使這種討論能夠對整 個民族產生影響，同時這裏也是一個政府不得不對它負責並對它的作用加以考慮的機構。而在另一方面，政府則盡其所能在國會內外消減它的政治影響，由於政府控 制了政治權力，使它有能力維持著國會的形式，但要加強其權威性使其有利於自身的利益。盡管如此，雙方都沒有拋棄議會民主的形式，沒有拋棄以合法的形式來實 現自己意圖的遊戲規則，無論反對黨還是政府，都沒有試圖根本推翻議會民主，只是盡量想使其運作有利於自己而已。也正是由於議會民主的形式依然存在，也就使 無論哪一方，都不可能完全無視民主政治的一些基本的遊戲規則，從而使馬來西亞的政治發展過程中的民主與權威奇特地結合在一起。
但是，就其社會根源而言，馬來西亞的反對派能夠長期合法存在，政治遊戲規則能夠保持的一個重要原因，是馬來西亞政壇上始終聚集著一批受過英式教育的社會精英。這批社會精英通過各種渠道聚集在殖民地的文官系統內，逐步地參與了馬來亞的政治生活。
由 於這種殖民地文官系統的存在，使馬來西亞以後的政治發展具有了一種半民主化的特點。自從1955年的首次大選後，英國的殖民制度開始具有了一些民主的形 式，這主要是一些馬來西亞的政治活動家開始嶄露頭角，井逐步地成為了－支新的政治力量；但英國殖民當局依然對這些精英的政治參與有著種種限制，這又使得原 有文官能有更大的權力。
這種政策執行的結果，是使英國式的精英主義成為馬來 亞最重要的殖民遺產，而且這種觀念上的遺產比其他任何一種英國式的遺產都更為強烈和持久。這種精英主義的主要內容是英國人強調馬來亞精英的身份，並保留他 們在這個社會的地位和特權，而英國人通過與這批精英的聯合而換取他們的協助和忠誠，以便最終維護英國人在馬來亞的利益。由於這批精英有群眾基礎並有眾多的 追隨者，所以他們對穩定馬來亞的局勢發揮了很大作用。這種精英主義在馬來亞的大學裏也成為一種十分常見的現象：貴族的子女能夠享有特殊的房子、食品以及更 高的助學金。其結果是，英國人在馬來亞大學裏灌輸的不是自由、民主與平等，而是英國貴族的等級價值觀念。
同 時，由於馬來亞的行政人員大部分是從馬來亞貴族中選拔的，所以他們很自然地與原有的統治精英有著不同尋常的密切聯系。實際上，馬來亞的本地行政官員成了蘇 丹的代言人。他們所受到的教育和獲得的知識，使他們成為傳統馬來亞貴族與英國殖民者之間溝通的橋梁。由於這種特點，使馬來亞的行政官員成為當地貴族的代言 人和社會的代言人，從而實際上捲入了政治的決策，這與英國本土奉行的文官中立原則是相悖的。他們是馬來亞非官方輿論的官方代言人。也正因如此，馬來亞的本 地官員十分強烈地要求參與馬來亞的政治事務，尤其是當他們認為英國人的政策損害了馬來亞社會利益時更是如此。
毫 無疑問，馬來西亞文官，即行政精英在很大程度上不僅影響著政府的決策，而且在很大程度上改變著馬來西亞的政治結構。正如泰曼所說，“馬來西亞文官系統的官 員是馬來西亞政治精英的一部分，因為他們的觀點和願望通常極大地影響著政府的決策。政府中永久性的秘書和各部部長的秘書熟知政府整個的結構和工作的相關知 識，而主要的助理秘書或類似的人員由於具有提供決策的必要技術和行政經驗，因而他們的政策建議最終會成為實際的政策。”
現在，馬來西亞的政治領導人已經開始試圖改變這種高度官僚化的政治結構，而
這種結構一旦改變，則馬來亞行政精英的影響力將會進一步下降，一個更負責的
政府則可能由此產生。但在這種變化還未能成為馬來西亞政壇上的主流之前，馬
來西亞行政精英傳統的歷史背景和某種共識對於馬來西亞始終保持著民主政治的
形式顯然是至關重要的。可以這樣認為，在馬來西亞的執政黨與反對黨之間，馬
來西亞的行政精英事實上構成了馬夾西亞政壇上的第三種勢力，而其巨大的影響
力則在無形中平衡著馬來西亞執政黨與反對黨之間的沖突和矛盾，使得各種政治
力量的鬥爭不至於由於一方的過於強大而破壞“政治遊戲”的規則。